学习成本是行政负担的重要维度之一，但是相关研究并不多。搜索引擎是公民找政府办事的主要入口之一，本文聚焦搜索引擎怎么样影响政民互动中的学习成本。研究显示，商业开发和政府提供的搜索引擎服务降低了公民与政府打交道的学习成本，但是也因为设计缺陷和过度商业化而增加行政负担。进一步的分析发现，随着以大语言模型为代表的生成式AI在搜索引擎中的深度应用，政民互动的学习成本会持续降低，并会带来合规成本和心理成本的下降。本文讨论了新一代人工智能技术对行政负担，特别是学习成本的潜在影响，并提出了对策建议和未来研究方向。

  行政负担是公民在同政府打交道的过程中所承受的各类成本，以及由此遭遇的令人烦恼的糟糕体验。比如，人们为了取得行政审批或行政许可而不得不查阅政务服务的具体实际的要求，填写表格，准备和提交相关证明材料，奔波于各个政府部门，并为此花费大量时间、精力和财力。行政负担看似微不足道，实则会对公民产生严重影响，并危及政府绩效、公信力和社会公平。因此，行政负担成为近年来公共管理与公共政策领域研究的热点问题，大量研究都在关注行政负担的概念、测量及其前因后果。

  一般认为，行政负担包括学习成本、合规成本与心理成本。在有关行政负担的文献中，大量研究考察了合规成本和心理成本，而对学习成本的研究还不多见。比如，系统研究综述显示，有21篇论文有关正式政策设计对行政负担体验的影响，其中16篇聚焦心理成本，只有11篇论文考察学习成本和合规成本。有必要注意一下的是，学习成本在很大程度上决定了合规成本和心理成本，因此是行政负担中值得关切的一个关键维度。如果公民不清楚办事的具体实际的要求，在一开始就弄错了方向，则可能南辕北辙，使合规成本居高不下，也会带来很高的心理成本。因此，学习成本是特别需要我们来关注的重要维度，也值得深入研究。

  国家“十四五”规划纲要和《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》均提出要加快数字政府建设，推进政府治理现代化和提高政府治理效能，满足人民对美好生活的向往。数字政府建设具有降低行政负担的潜力，一些研究也验证了政务服务数字化对公民使用满意度的影响。但是，数字政府建设能否降低行政负担，取决于数字生态和数字治理。搜索引擎是公民找政府办事的主要入口之一，会强烈影响政民互动中的学习成本。以搜索引擎为例，探讨数字治理怎么样影响行政负担，是值得研究的重要课题。

  本文以搜索引擎为例，研究行政负担中的学习成本。无论是商业开发的搜索引擎，还是政府提供的搜索引擎服务，都有助于降低公民与政府打交道的学习成本。但是，如果设计存在缺陷，过度追求商业利益，搜索引擎也会增加学习成本。随着人工智能（AI）的迅猛发展，特别是以大语言模型（LLM）为代表的生成式人工智能（AIGC）在搜索引擎中的深度应用，政民互动的学习成本会持续降低，并会带来行政负担的全面下降。

  本文在以下部分首先回顾行政负担的概念和理论，探讨学习成本的相关文献。其次，讨论搜索引擎怎么样影响学习成本，以及新一代人工智能技术对搜索引擎的赋能。本文进一步考察大语言模型和生成式人工智能带来的智能搜索引擎，以及其对行政负担特别是学习成本的影响。最后，总结本文的研究发现和贡献，并提出通过智能搜索引擎降低行政负担的对策建议，以及未来需要我们来关注的重点研究方向。

  政民互动是公共管理的核心议题之一，也是影响公民满意度和政府公信力的重要维度。无论是政府主动联系公民，还是公民主动和政府打交道，都属于政民互动。当前探讨政民互动，主要是指公民发起的政民互动，比如咨询、投诉、建议等。但是，政府发起的政民互动也是需要我们来关注的议题，并会明显影响政府绩效和公民体验。

  从政府政务运行来看，可大致分为内部和外部两个方面。内部政务运行主要是政府部门内部事务，也涉及不同政府部门之间的沟通、合作、冲突解决等。外部政务公开、公共服务和市场监管则是政府和公民打交道，而这是政民互动的主要表现。公民和政府打交道的途径是广泛的，既有线下面对面的对话，也有通过政务服务热线的电话交流，还有网站、电子邮件、留言板、社会化媒体、政务App等各种线上形式的互动。这些交互过程的体验如何，直接决定了公民对政府绩效的感知和评价，进而会影响政府公信力和形象。

  本文关注政民互动过程中的行政负担，它是影响政民互动质量的重要的条件。行政负担表现为公民在同政府部门打交道的过程中经历的体验，以及所承受的各类成本。已有研究认为，行政负担包括学习成本、合规成本和心理成本，三者之间相互联系，共同构成行政负担。

  学习成本是指公民为了获取政府办事的各类信息（如资格、程序、要求等）而付出的搜索、理解、甄别、研判等方面的成本。合规成本是公民为满足政府要求而付出的各类成本，如通勤费、中介费、材料费、误工费等。心理成本是公民在同政府打交道的过程中可能承受的精神压力，如焦虑、担忧、愤怒、屈辱等。

  在政民互动过程中，学习成本往往是最先启动的，也是对政民互动质量影响较大的维度之一。行政负担的三类成本之间相互关联，不同成本之间也存在微妙的转化关系。比如，如果学习成本高，就会导致合规成本高，也会使心理成本增加。

  行政负担中的学习成本包括若干方面，也和不少因素相关。一项制度、政策、项目或计划的学习成本有多高，既取决于政府部门如何设计和沟通有关信息，也同公民自身特征和行为有关。

  之所以公民面临的学习成本居高不下，同政府政策的复杂性有关。从行为科学与“助推”的角度来看，如何对政府管理和服务进行简化就变得至关重要。在公共住房、儿童照料等社会福利和社会救助领域，受助人要消耗政府发放的兑换券。在此过程中，如何兑现政府兑换券而形成的兑现成本（Redemption Costs）是学习成本的重要表现。研究之后发现，携带条件有限和对第三方代理人的依赖，使受助人面临较重的兑现成本。尤其是在新冠肺炎疫情期间，尽管政府部门为了尽快对需要救助的人群进行补贴而发放政府兑换券，但是因为政策调整而带来的兑现成本并未降低。

  加强同公民的信息沟通能够更好的降低学习成本，这涉及信息结构（复杂或简单、结构化或非结构化）与官僚语言（充满被动语态、专业术语、法律用语等）两个方面。相对来说，简单和非官僚化的语言可以让公民更容易理解政府规则，进而更有可能遵守它。实地实验研究之后发现，若能够调整和优化行政程序（提前联系和持续沟通），进而降低学习成本，可以显著促进居民遵守城市住房制度。对美国紧急租房救助计划的实地实验发现，相对于没有沟通的情况，如果政府部门能够向公民提供项目信息，可以使申请量提高52%。若能够重新设计项目信息，避免对申请人的污名化，则能更加进一步提高申请量。

  数字政府建设被视为降低行政负担的重要手段，也会显著减少学习成本。但是，如果设计不当和执行不力，数字政府建设也会导致行政负担加重。数字政府建设可能带来数字行政负担，特别是会增加学习成本和心理成本，并可能加剧社会不公平。有关公民信息的差错在所难免，也会增加学习成本。对以色列福利受助者的访谈发现，行政错误会带来学习成本，需要服务人员发现错误并在信息系统中更改记录，并可能使人们失去对服务信息系统的信任。

  人力资本特别是认知资本会影响人们的信息搜索与解决能力，进而可能会影响学习成本。学历、语言、行政素养等方面的因素都会影响公民的认知能力，进而影响他们与政府打交道的学习成本。比如，因为设备、网络接入、知识、技能等方面造成的数字鸿沟，使缺乏基本的数字资本或数字素养，无法上网或有效获得互联网红利，并面临较高的学习成本。相对来说，老年人就会承担较高的学习成本，这同他们的视力、听力等知觉能力降低有关，也同他们对有关政策要求不了解有关。对比利时老年照料市场的研究发现，在提供信息的可能性和完整性方面，私人机构更有可能歧视少数族裔和残障人士，并进一步因为学习成本增加而加剧社会不公平。

  在人情社会情境下，私人关系和社会资本也很重要，因为同政府打交道往往需要动用私人关系和社会资本。在有人指引的情况下，个人能不用花费大量时间、精力去学习办事流程和相关知识及技能，在政府办事相对节约时间成本。此外，公民是否有能力获取、处理和理解政府服务的基础信息，关乎政民互动的学习成本。这被称为行政资本，它会影响公民的学习成本。不少公民不懂政务，不知道找谁办事和怎么办事，也会耽误许多时间和花费更多精力财力。

  搜索引擎是网络出现以后的一项伟大发明，解决了网站推广和网民访问的难题。1994年，斯坦福大学学生杨致远和大卫·费罗创办雅虎网，搜索引擎由此诞生，也标志着互联网进入搜索时代。1996年，斯坦福大学学生谢尔盖·布林和拉里·佩奇打造Backrub，此后演变为谷歌（Google），成为全世界市场占有率最高的搜索引擎。2000年，李彦宏在中关村创建百度公司，并推出中文独立搜索门户。

  搜索引擎成为互联网的公共产品，“搜索引擎社会”也随之崛起。一定意义上来说，搜索引擎决定了一个网页能否被网民发现和访问，也成为影响网页访问量的重要的条件。“搜索引擎现在是我们生活的一部分，对于很多人来说，使用搜索引擎是了解事实或学习更多知识的第一选择。”而基于搜索引擎的竞价排名，也使相关企业赚得盆满钵满。

  可以说，人们几乎“一日不可无搜索引擎”。之所以搜索引擎成为人类严重依赖的互联网工具，就在于它解决了在网络上咨询的工具问题。在公共图书馆的搜索方面，研究显示线上搜索更有可能找到问题的答案，花费的时间更少，能够查询和利用更多来源的信息。在搜索质量方面，线下搜索获取的信息更加可信和权威，而线上搜索获取的信息更加相关和充分。与此同时，网络搜索的针对性更强更高，情感体验更佳。

  搜索引擎对人们获取互联网信息而言至关重要，但是其市场格局却是高度垄断的。Stat Counter市场调查与研究机构提供的多个方面数据显示，谷歌在全球搜索引擎的市场占有率常年稳居90%以上，而必应、雅虎、百度等的总体份额不足10%。在中国搜索引擎市场上，起初百度和谷歌并驾齐驱，合计市场占有率超过90%。2010年3月23日，谷歌关闭中国大陆市场搜索服务。2014年5月27日，谷歌搜索在中国大陆停止服务。此后，百度一骑绝尘，成为中国搜索引擎市场的霸主，常年占据超过80%的市场占有率，而搜狗、必应、360（好搜）、神马等的占比极低。

  我们当前处于搜索时代，搜索力是一个人的基本生存技能，也是一个人赢得比较优势的基础能力之一。哪怕信息近在咫尺，如果不具备必要的搜索能力，我们与信息的距离就会远在天涯。个人会使用相同的搜索引擎，搜索出来的结果却可能因人而异。一些培训课程聚焦提升学员的搜索能力，使人们掌握高超的搜索能力。

  搜索中性（Search Neutrality）意味着搜索引擎能否不偏不倚和客观公正，按照用户请求来反馈搜索出来的结果。如果搜索引擎所抓取的信息本身是有偏的，搜索出来的结果也必然会有偏差。特别是一些机构别有用心地发布信息，导致搜索引擎在某些信息的搜索方面会有偏向。搜索算法（Search Algorithms）如果偏袒搜索引擎公司旗下或关联的信息、产品和服务，就会导致市场之间的竞争不公平。所以，欧盟、印度等国家和地区都曾对搜索引擎巨头开出天价罚单，制裁搜索引擎的搜索偏见所带来的不公平竞争问题。

  与此同时，搜索个性化（Personalization）也被视为用户的权利，但是这可能威胁搜索中性。所以，如何平衡搜索个性化和搜索中性之间的矛盾，也是搜索引擎需要面对的问题。搜索引擎能够最终靠网络（Cookie），记录上网用户的搜索和访问信息，进而可以依据其历史搜索行为，为其提供定制化搜索服务。但是，这也可能泄露用户个人信息，或者使企业更有明确的目的性地进行广告“轰炸”。比如，大数据分析的典型案例是通过谷歌搜索数据来预测人们的行为，例如未成年少女怀孕的风险。为了防范个人隐私信息因为搜索引擎而被泄露，一些人会使用搜索加密服务（Search Encrypt），拦截可能追踪用户搜索行为的搜索引擎，但是也使搜索引擎的定制化服务受限。

  在探讨搜索引擎与行政负担的关系时，可以区分两类搜索引擎。一种是外部的商业搜索引擎，如谷歌或百度。另一种是政府网站或移动客户端（App）内的搜索引擎，这往往是专门为政府部门开发和提供的搜索引擎服务。之所以本文探讨的是数字治理而不仅是数字政府，就在于搜索引擎不仅包括政府网站或移动客户端内的搜索引擎，而且包括外部公开的商业搜索引擎。

  人们之所以求人办事，就在于无门无路，不得不寻求帮助。如果公民无法通过商业搜索引擎找到入口，那么就是无门；如果公民进入政府网站或移动客户端，没办法找到事项办理路径，那么就是无路。所以，搜索引擎对学习成本的影响，既涉及商业搜索引擎，也同政府搜索引擎有关。

  如果找政府办事，公民会如何获取相关信息？公民会使用多种渠道获取信息，而由于所依托的媒介不同，由此获取的信息在成本、精准度或相关度、定制化等方面也不一样（如表1所示）。

  在搜索引擎出现以前，人们主要通过私人关系或公开渠道两种方式获知在政府办事的信息。如果人们有在政府部门工作的熟人、亲戚或朋友，往往会通过这一些私人关系来了解怎么样办理政府业务。对于多数人来说，则会查询本地黄页，到政府部门或办事大厅获取信息，通过拨打114百事通、12345政务服务热线等进行咨询。其中，大量政务热线的诉求以信息咨询为主，这同政府办事信息的不可得和人们的不理解有很大关系。

  当然，不同信息渠道的优先次序不同，公民使用的优先性和偏好也不同。这类似于决策树，公民会根据自身的需求办理的政务服务事项属性（如紧急性、重要性、复杂性等），习惯于或第一先考虑使用某种信息渠道；如果此渠道不通，则会考虑替代的信息渠道，以此类推。

  偏远地区、县城和乡村是典型的熟人社会，人们也倾向于在政府办事时找熟人、托关系。比如，为了让人们方便办事，辽宁省各级政府部门、事业单位和公用事业国有企业都编制了“办事不找关系”指南，方便人类能通过各类公开渠道办事。相对来说，大城市是陌生人社会，人们不会首选找关系办事，而往往会通过非私人的公开渠道获取信息。与此同时，当数字政府建设与反腐败力度加强时，人们会更少依赖私人关系在政府办事。

  不同政民互动渠道的特征不同，行政负担特别是学习成本也会不尽相同。搜索引擎的出现为降低行政负担特别是学习成本提供了利器。和线下搜索相比，搜索引擎大大提升了人们的搜索能力，显著降低了学习成本。但是，公民与政府之间的距离是咫尺还是天涯，同政府的信息沟通和公民的信息获取都相关。公民与政府信息的距离，在很大程度上取决于搜索引擎。在考察搜索引擎对学习成本的影响时，需要关注如下方面。

  首先，搜索引擎是否能够帮助公民搜索到其想要的信息，回答怎么搜、搜得到吗、搜错了会怎样之类的问题。商业搜索引擎不对其搜索结果及其存在的错误负责，而政府搜索引擎服务则可能为其错误承担问责带来压力。

  其次，公民通过搜索引擎看到的信息是否是所见即所得，回答公民看得懂吗、看得对吗、看得准吗之类的问题。这同搜索引擎对信息的排序和推荐有关，也同公民个人的信息素养或数字能力有关。

  再次，公民通过搜索引擎能否问到相关信息，是否所答即所得。具体来说，这涉及问谁、谁说了算、说了算不算之类的问题。

  最后，基于搜索引擎获取的信息，公民找政府办事能否办成，涉及所办即所得的问题，即办得了吗、办得到吗、办得好吗之类的问题。与此同时，搜索引擎获取的线上信息，是否和线下办事要求一致，也涉及线上线下办理一体化的问题。

  随着搜索引擎的出现，人们能够最终靠它来搜索和查询政府办事信息，这大大降低了学习成本。与此同时，、知乎、悟空问答等网上互助问答社区也成为人们获取信息的重要渠道。但是，搜索引擎的商业化运营和其准公共品的属性定位之间的矛盾，使搜索引擎的应有功能被扭曲和带歪，并导致搜索引擎带来的学习成本攀升。

  百度在创业伊始，为了打动投资人，讲述了中国汉字博大精深的故事。百度在其上市招股说明书的封面上贴着一张图，其译文是：“在中文里，至少有38种表达‘我’的方法。中文搜索是一件复杂烦琐的事情。”一个汉字可以有许多意涵，一种意思可以用多个汉字来表达，这使汉语的搜索比英语更加复杂。

  实际上，相对于英语等语系，汉语是较难学习和掌握的一种语言。特别是以文言文为主的古汉语晦涩难懂，而一词多义的问题也困扰人们。文言文的创造及其在中的流行，一定程度上体现了其权威性和规范性，但同时也让普通民众无法理解和掌握，造成官民之间信息传递不充分，甚至给官员操纵规则和独断专行留下了巨大空间。这也是为什么近代中国知识分子推动新文化运动的原因之一，倡导白话文，使更多人可以阅读和书写。

  中华人民共和国成立后，政府推广普通话和简体字，不断精简繁体字，并使用拼音法来普及汉字，使之更容易书写。当然，这可能使汉字的音形关系发生改变，不再具有象形文字的特征。但是，这极大地简化了汉字，使其学习门槛和难度都明显降低，中国的文盲率大幅下降，越来越多的中国人可以识字书写，为中国人力资本的积累奠定了基础。

  中文商业搜索引擎存在的问题是，在百度一家独大的市场格局中，网民几乎没有更好的替代选择。特别是谷歌在2009年退出中国市场以后，百度独步中国搜索引擎市场而造成一家独大，也带来了新问题。因此，有识之士甚至发出“中文搜索引擎没救了吗？”的感慨。方可成在2019年发表文章《搜索引擎百度已死》，提出“偌大的中文互联网竟已堕落到如此境地，连一个搜索引擎都没有了。”而网民面对搜索引擎市场垄断也满是烦恼与无奈，因为“骂有什么用？还不是得边骂边用！”

  出于商业利益考量，搜索引擎推出竞价广告与搜索排名，这使搜索引擎背后的算法被扭曲和操纵，用户搜索获取的结果也偏离了其需求和初衷。比如，百度等搜索引擎推荐的前几个搜索结果页面，往往很难提供有价值的信息，信息的排序也不尽如人意。与此同时，搜索引擎存在“封闭自恋”的倾向，主要推荐自家旗下账号发布的内容（如百度的百家号），而对竞争对手推送的内容进行屏蔽，使用户难以搜到甚至永远搜不到。此外，中文搜索引擎聚焦本地化的搜索引擎服务，使用户无法享受互联网带来的全球化红利。

  判定搜索引擎的服务质量有较多标准，其中之一是首条满足率，即通过搜索引擎获取的第一个页面的第一条推荐网页是否是用户期望的目标信息。对百度搜索的评估显示，2017年的首条满足率为16%，2018年上升为37%，而2019年则达到56%。鉴于首条满足率过低，不少人分享百度的“正确使用方法”。比如，建议用户直接从第3页或第4页开始查看搜索结果，因为首页推送内容基本不具备参考价值，全是广告或百家号推送的内容。

  引人瞩目的魏则西事件揭示了搜索引擎之“病”，即百度竞价排名造成的互联网虚假信息，使用户面对无良商家的欺诈防不胜防。出生于1994年的魏则西，在2016年时是西安一高校二年级学生。他患有滑膜肉瘤，按照百度推广的虚假医疗广告，到武警北京第二医院接受生物免疫疗法却意外死亡。

  百度等中文搜索引擎存在种种问题，谷歌等全球性搜索引擎也面临越来越糟糕的处境。对谷歌、必应、Duck Duck Go的追踪发现，这些搜索引擎都存在商业利益诱导带来的搜索质量下降问题，搜索结果也被商业广告所扭曲。为了通过搜索引擎优化（Search Engine Optimization,SEO）来提升网站流量和排名，很多网站都利用AIGC生成大量粗制滥造的垃圾内容，而这导致搜索引擎返回结果的质量严重下滑。当然，搜索引擎也在打击此类弄虚作假的问题，但是在层出不穷的SEO面前仍无计可施。

  政府监管缺位造成搜索引擎市场垄断与失灵，而无良商家深谙用户的搜索逻辑，通过搜索引擎来吸引用户的注意力并获取利润。搜索引擎得不到政府部门的重视，不完全是一个技术问题，而是一个管理问题或政治问题。商业搜索引擎的利益驱动与竞价广告，使类似“魏则西事件”的悲剧不断重演。搜索引擎的畸形和扭曲，也使用户的学习成本陡增。

  此外，以搜索引擎为代表的数字技术从绝对意义上降低了行政负担，但是更值得关注的问题是，它也使行政负担的分配进一步不公平。比如，老年人在看病挂号、预约出租车、办理政务服务等方面往往面临数字鸿沟和技术难题。数字技术让面临的行政负担加重，也进一步拉大了数字鸿沟和社会不公平。

  同商业搜索引擎一样，政府搜索引擎也面临类似问题。不少政府网站的检索功能“失灵”，存在搜索的封闭性与不够智能化等问题。用户在很多政府网站搜不到信息，点不开链接，看不懂内容，让其苦不堪言。日常生活中的网言网语同的法言法语不同，所以搜索引擎返回的信息往往“驴头不对马嘴”。比如，网约车的执照申请在许多地方政府网站只有使用“网络预约出租车”的关键词才可以搜索到，否则就难以获取办理渠道。类似地，许多人们口头使用的事项名称，在政府侧则是标准和全称，由此带来的学习成本问题也非常突出。

  近年来，政府网站建设主要以优化搜索引擎服务为主。2019年4月18日，国务院办公厅秘书局发布《关于印发政府网站与政务新媒体检查指标、监管工作年度考核指标的通知》，提出了评估政府网站搜索功能的扣分指标和加分指标。对于站内搜索，要求提供全站站内搜索功能并可用；对于随机选取的网站信息或服务进行搜索，应该可以在搜索结果第一页找到内容，并对搜索结果进行分类展现。在智能搜索方面，要求政府网站提供关键词模糊搜索功能，根据搜索关键词聚合相关信息和服务功能。

  为了解决搜索引擎存在的突出问题，中国搜索推出“政务搜索服务平台”，自2019年1月起，搜索引擎智能解决方案试运行。从政府网站建设情况来看，北京市政府网站“首都之窗”提供“一网通查”功能，可以搜索市级及各区网站的内容，而其提供的智能云搜索，实现“搜索即服务”。北京市政府网站加强搜索引擎建设，使之能够满足人们的搜索需要。如果用户对搜索结果不满意，可以向网站反馈搜索服务情况，帮助优化搜索服务。此外，北京市政府部门与商业搜索引擎合作提供搜索服务。比如，北京12345合伙人可以提供权威回答，“北京12345服务导图”则提供公共服务点位信息导航服务。

  当然，不少政府部门也希望提高公民满意度，推出了一些更加便捷易懂的政务服务形式。不少地区的政务服务大厅推出二维码、短视频等办事指南，“说人话”更让人“秒懂”，“办人事”使相关业务“秒批”“秒办”，很好地解决了人们的信息搜索问题。当然，也有一些政务服务小程序名称是“谐音梗”（如上海市的“随申办”、河北省的“冀时办”），其名称读起来朗朗上口，固然诙谐幽默，但是也让人们摸不着头脑，在搜索时也容易失准。因此，如果政府网站的搜索引擎设计能够更加清晰明了，则会极大地降低行政负担中的学习成本。

  美国人工智能公司Open AI开发的通用聊天机器人程序Chat GPT引发全球广泛关注，并推动新一轮数字科技革命。从国内来看，百度发布文心一言，科大讯飞开发星火大模型，也极大地推动了大语言模型和生成式人工智能的快速发展，目前已有超过117个大语言模型通过了中央网信办备案并对外发布。

  以Chat GPT为代表的新一代AI技术发展迅猛，这些通用型认知类AI技术在各个领域和场景都有广阔的应用前景，而在政府部门的应用未来尤其值得关注。新一代AI技术在不少方面不同于过去的同类技术，这也是为什么政府和公众会如此高度重视它们的崛起和影响的原因。特别是这些AI技术具备超强的人机对话功能，在政府管理和公共服务中能够发挥巨大作用。

  人工智能的迅猛发展，特别是基于大语言模型的生成式人工智能的强力助推，使搜索引擎越来越智能化。比如，微软（Microsoft）引入GPT开发新版必应（Bing）搜索和办公软件AI助手Microsoft365Copilot，以及谷歌推出基于其开发的Bard的全新AIGC聊天机器人Gemini，都使搜索引擎大有被完全取代的可能。

  和传统搜索引擎返回搜索结果不同，智能搜索引擎可以将最相关和最有价值的搜索结果进行整合，生成用户规定的文本、图片或其他媒体形式。这使搜索引擎不再只是搜索和返回已有内容，而是搜索和生成全新内容。经过AI赋能的搜索引擎生成经过AI组织的搜索结果，使搜索服务的精准性和定制化都明显提升。与此同时，这些智能搜索引擎可以实现模糊搜索、关联搜索、跨语种搜索等功能，并推动搜索引擎从单轮单向服务走向多轮双向互动。

  短视频平台提供的反向搜索服务，对用户进行画像，读懂用户的需求并精准满足用户需求，从被动搜索走向主动搜索。以抖音、快手等为代表的短视频平台企业，都在推动视频内容的智能搜索。此外，本地化搜索也在日益发展，“救命文档”、核酸检测点导航地图等都是典型应用案例，为用户提供基于地理位置的定制化搜索服务。

  随着新一代AI技术的应用，政民互动方式发生深刻转变，并带动行政负担的持续降低。政府部门和公民之间的互动过程，可能会在新一代AI技术的推动下发生实质性改变。新一代AI技术有助于改善政民互动，既让公民更轻松便利地和政府打交道，也有助于政府进一步提升办事效率和服务质量。

  AI技术在政府部门的应用已有一段历史，也有研究关注它对政民互动和行政负担的影响。但是，这些研究所关注的AI技术还没有达到新一代AI技术的水平，在降低行政负担和优化政民互动方面还有很大提升空间。如果类似于Chat GPT这样的新一代AI技术可以用于政府部门，特别是在政民互动过程中发挥作用，将会明显降低行政负担。

  智能搜索引擎正在朝着机器人的方向发展，成为数字人或AI代理人，降低公民的学习成本并优化政民互动体验。过去是公民和企业找政策，而如今则推崇政策找企业、政策找公民，甚至实现“免申即享”。比如，苏州市政府部门推出的“政策计算器”，实现相关政策的反向搜索，达到了“搜索即服务”。政府部门收集了企业的基本数据并对其进行“画像”，当相关政策发布时，即可根据企业特征进行精准推送，避免符合条件的企业错过这些针对它们出台的政策，也不会让毫不相关的企业在这些政策上分散注意力。

  行政负担是公民在同政府部门打交道的过程中承受的各类成本和恼人体验，而学习成本是其重要构成。数字政府能否降低行政负担，取决于数字生态和数字治理，而搜索引擎及其背后的数字治理，则会深刻影响行政负担。

  一般来说，公民往往会通过搜索引擎获取同政府打交道的信息和知识，而这个环节的学习成本是较高的，也会影响合规成本和心理成本。围绕行政负担的构成和各个维度的测量与评估，已有学者进行了较多研究。相对来说，已有研究主要关注心理成本和合规成本，而有关学习成本的研究不多。本文认为，搜索引擎可以视为学习成本的一个重要维度，而优化搜索引擎，也是降低学习成本的重要手段。

  本文的研究显示，无论是商业搜索引擎还是政府搜索引擎的应用，都在很大程度上降低了学习成本。但是，因为过度商业化和设计缺陷，搜索引擎也增加了学习成本，使人们与政府打交道的行政负担增加。随着新一代人工智能技术在搜索引擎领域的应用，政民互动的学习成本将会进一步降低。但是，智能搜索引擎在多大程度上会降低学习成本，则同其发展方向和应用方式有很大关系。毕竟，AI技术能否用于预期目标并没有预期效果，它不仅取决于技术本身，而且与技术如何被使用有关。

  本文的研究表明，政府部门应高度重视行政负担，探究如何通过应用和优化数字技术来降低学习成本。就像互联网时代的空气一样，搜索引擎对于网民须臾不可或缺。搜索引擎影响人们能否低成本、高效率地获得精准、定制化的有关信息，也在很大程度上决定公民与政府打交道的学习成本。因此，政府部门应加强搜索引擎市场改革，推动商业搜索引擎服务优化，使搜索引擎为用户提供更好的搜索服务。

  与此同时，政府网站、政务App也应加强搜索引擎服务优化，使公民在与政府打交道的过程中可以承受更低的学习成本。特别是借助新一代人工智能技术，搜索引擎服务优化将加速推进，也会持续降低学习成本。当然，除了搜索引擎，还有其他数字技术及其应用会影响行政负担，也需要从行政负担的视角进行评估和优化。

  本文初步探讨了搜索引擎对学习成本的影响，并考察了智能搜索引擎可能带来的改变。首先，未来研究可以聚焦具体政策领域的学习成本，考察搜索引擎如何影响学习成本，并进而对合规成本和心理成本产生影响。也可以将搜索引擎同其他信息渠道进行比较，探究不同信息渠道对行政负担的交互效应。其次，不同公民使用的搜索引擎服务不同，驾驭搜索引擎技术的能力不同，并会影响他们的学习成本。未来研究深入到微观行为层面，探究公民的信息搜索行为对学习成本的影响，并提出基于行为科学的干预建议。最后，未来研究能够最终靠定量和定性研究方法，评估和追踪不同政策领域的行政负担特别是学习成本，并分析各类数字技术引入对其产生的影响。